摘要：从法律法规框架和管理体制类型两方面总结了水资源管理实践发展历程，指出我国的水资源管理经历了从分散管理、部门管理到严格管理的三个发展阶段。对现存的8种主要水资源管理模式的利弊进行总结分析，结合我国水资源管理的实践发展，提出我国的水资源管理模式在未来一段时期内在全国层面上还将延续流域管理与行政区管理相结合的管理模式，并逐步加强流域的管理职能，逐渐实现流域内水资源的综合管理。结合划定的“三条红线”，形成覆盖取水总量控制、用水过程控制和排水必要性需求控制的全过程的水资源需求管理模式。
关键词：水资源管理实践；管理模式；流域管理；行政区管理；水资源需求管理
中图分类号：ＴＶ213.9 文献标识码：Ｂ
0 引言
水资源是我国经济发展的重要战略资源，是人类赖以生存和发展的基本条件。目前，我国水资源面临着严峻的形势，水资源供需矛盾突出，水污染问题日益凸显，现状全国缺水量达400亿ｍ3，近2/3的城市存在不同程度的缺水[1]。目前世界各国都认为建立一种更加科学合理和有效的水资源管理制度与模式是有效解决水资源短缺和水危机的问题的途径之一。
水资源管理是水行政主管部门运用法律、行政、经济、技术等手段对水资源的分配、开发、利用、调度和保护进行管理，以求可持续地满足社会经济发展和改善环境对水的需求的各种活动的总称[2]。自新中国成立以后，我国的水资源管理发展迅速，在体制和法制方面取得了一系列的进展，尽管已有较多的学者对我国水资源管理体制和法制建设进行了一些总结和展望，但在统筹考虑体制和法制建设基础上对我国水资源管理实践进行阶段划分的总结较为鲜见，特别是在2011年中央发布的一号文件后，结合提出的实行最严格的水资源管理制度和提出的“三条红线”控制，在分析我国水资源管理实践发展的基础上，对我国水资源管理模式的演变趋势进行分析的研究更为少见。正是基于此，本文结合实行最严格水资源管理制度的背景，对我国水资源管理模式发展进行探索性研究，为我国水资源管理提供参考。
1 水资源管理实践发展分析
1.1 水资源管理体制实践发展
从全球视角看来，各个国家根据国情建立了不同的管理体制。总体来说，可以分成三种类型：以欧盟的一些国家为代表，主要建立了以江河、湖泊水系的自然流域为单元的流域管理体制；以美国为代表，主要建立了以地方行政辖区为基础的行政区域管理体制[3]；以我国为代表，建立了流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制。
就我国的水资源管理体制发展历程来说，经历了由“多龙治水”、“多龙管水”逐步转向“一龙管水”的过程。根据1988年制定颁布的《水法》，我国在此后的十几年时间内都采用了“国家对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的制度”，这种管理体制导致了农村水、城里水，地表水、地下水，都由不同的政府部门管，形成了“多龙治水”的局面，不利于水资源的综合开发利用。因此，2002年颁布的新《水法》根据水资源的自身特点和我国的实际情况，借鉴一些国家水资源管理的通行做法和经验，按照资源管理与开发利用管理相分离的原则，确立了流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制，实现了水资源的统一管理，注重水资源合理配置，强化了水资源的统一管理，并确立了流域管理机构的法律地位。
2011年中央一号文件首次聚焦水利建设，提出了不断创新完善水资源管理体制的意见。从目前的发展来看，推行水务一体化管理，建立权威高效的水资源统一管理体制是发展方向。至2009年底，全国成立水务局和由水利局承担水务统一管理职责的县级以上行政区1 741个，占全国县级以上行政区总数的71％[4]，其中上海市、北京市、天津市、海南省、黑龙江省、四川省、甘肃省全面实现水务一体化管理，27个省会城市中有17个组建水务局，5个计划单列市有2个组建水务局。水务局统一涉水事务，统筹考虑水体的综合功能，能优化配置地表水、地下水，能拓展城乡供水工程的投融资渠道，减少行政管理层次和环节，提高水行政工作效率。
1.2 水资源管理法制实践发展
水资源管理的法律体系随着水资源管理实践的不断深入而不断地完善。世界各国制度建设的方式各不相同，有的以法律，有的以部门法规，有的则以行业规范的形式来进行制度建设。
美国是较早进行依法管水、依法治水的国家之一。1972年，美国联邦政府颁布了《清洁用水法》，对水体的开发利用，尤其是水质提出了严格要求。随后，各州也依据此法陆续出台了一系列包括水资源环保、水排放、地下水开采方面更为严格的地方法规[5]。美国的水资源管理制度建设经历了从制定联邦的框架性法规到制定州地方法规的发展历程，美国有关水资源的法规涵盖了开发、利用、保护、管理的各个方面，建立了全面的法律体系。德国也经历了同样的发展历程，国家制定了《国家水务法》，该法在用水、排水、污水处理等方面规定了一个框架和基本原则，联邦各州根据《国家水务法》的基本原则，结合本州情况做出详细的规定，作为各州的实施细则颁布执行[6]。而日本的水资源法律体系是以《水资源开发促进法》为龙头，包括《水资源开发公团法》、《水资源地域对策特别措施法》、《河川法》、《工业用水法》、《水道法》、《水质保全法》等项法律，建立健全的法律体系[7]。
目前，我国的水法、水污染防治法已经相继修订并颁布实施，国务院已经颁布了取水许可和水资源费征收管理等一系列条例。具体来说，水利部颁布了《水法》、《水污染防治法》、《取水许可和水资源费征收管理条例》、《水文条例》等法律、法规，出台了《水资源费征收使用管理办法》、《取水许可管理办法》、《水量分配暂行办法》、《入河排污口监督管理办法》、《建设项目水资源论证管理办法》等规章[8]。各地区也已经相继出台了水法实施办法、水资源管理条例等地方配套法规，初步建立了以水法为核心、多层次的水资源管理配套法规体系，确立了水行政主管部门实施水资源统一管理的职能，建立了水资源开发、利用、节约、保护和管理的制度框架体系。
1.3 我国水资源管理实践阶段划分
新中国成立后，我国的水资源管理状况的发展大致分为3个阶段。
（1）分散管理阶段。在20世纪70年代末以前，我国的水资源管理涉及到水利电力部、地质矿产部、农牧渔业部、城乡建设环境保护部、交通部等，各省、直辖市、自治区也都设有相应的机构，基本上属于分散型管理体制。而且，还没有制定专门的法律支撑水资源管理。
（2）部门管理阶段。20世纪80年代，随着经济和城市建设的快速发展，行业的用水量不断增大，水源地相对集中地大量建设、开发，局部水资源供需矛盾已有所表现，中国北方水资源供需关系出现紧张情况。1988年，全国人大常委会通过的《中华人民共和国水法》，《水法》明确指出国家对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的制度，指定由国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理工作。国务院其他有关部门按照国务院规定的职责分工，协同国务院水行政主管部门，负责有关的水资源管理工作。水资源管理开始向部分集中管理的方向发展。
（3）严格管理阶段。进入21世纪后，随着社会经济的发展，水资源短缺对社会经济的约束效应越来越凸显，人们对水资源管理的重要性越来越关注。近十年来，水利部党组认真贯彻中央水利工作方针，系统总结我国长期治水经验和教训，提出从传统水利向现代水利、可持续发展水利转变的治水思路，着力做好民生水利工作，推动水资源管理工作不断取得新的进展和突破。经过十几年的水资源管理的实践，逐步构建较完善的水资源管理的法律法规体系和制度框架，水资源配置能力得到很大的提高，全国水权制度建设取得一定进展，水资源调度和调控能力有了明显提高。2011年中央一号文件明确提出，我国将实行最严格的水资源管理制度，建立用水总量控制、用水效率控制和水功能区限制纳污“三项制度”，相应地划定用水总量、用水效率和水功能区限制纳污“三条红线”，把严格水资源管理作为加快经济发展方式转变的战略举措。这标志着我国的水资源管理进入了一个新的阶段。
2 水资源管理模式分析
迄今为止，对水资源管理模式进行分析比较的研究较多，成果也较为丰富，概况起来，水资源管理模式主要有以下几种基本类型：供给管理模式、需求管理模式、资源化管理模式、资产化管理模式、分散管理模式、集中管理模式、行政区域管理模式、流域管理模式等，前人对上述几种水资源管理模式的内涵、管理手段和功能特征进行了较为详细的比较分析[9-15]。下文将根据前人的研究成果，将上述8种管理模式分成4个类别，对每个管理模式的利弊进行总结分析。
总体来说，供给管理是一种粗放型管理模式，这种管理模式忽视了生态环境的影响，目前，世界上大部分地区都已经意识到由于水资源的稀缺性，对水资源实行供给管理是不可持续的。相反，需求管理模式考虑了水资源开发利用的经济效益和对生态环境的影响，通过借助经济、行政和技术等方面的手段，提高水资源利用效率，是一种比较主动的水资源管理模式，是目前普遍认为需要推广实施的一种水资源管理模式。
资源化管理模式是纯粹将水资源作为一种资源进行管理，它忽视了市场对水资源配置的调节作用，更多的是强调通过行政手段对水资源进行直接管理，资源化管理模式较多的依赖于行政管理人员的行为，因此可能会导致水资源的浪费及管理过程中腐败现象的发生。而资产化管理模式是将水资源作为一种经济资产，以价值管理为核心的一种管理模式，它更多的强调了通过市场调控行为形成水资源管理的约束机制和激励机制，这种管理模式忽略了在现实经济活动并非完全是竞争市场的特点，因此，单纯的采用资产化管理模式会导致管理成本、水市场交易成本过高，从而不能实现水资源高效优化配置。
分散管理模式是相对集中管理模式而言的，分散管理虽然具有决策及时灵活的优点，但同时也具有多头治理的缺点，集中管理模式有利于统筹考虑多方利益和政策方案的实施与推广，但在实行集中管理模式时，需要把握“集中”的尺度，如果过于集中可能会导致集权专制，不利于水资源的优化配置。
行政区域管理模式主要是根据水的社会属性，从保持社会水循环系统完整性出发的水资源管理模式，但是该管理模式往往破坏了水系统的流域整体性，不利于流域内水资源的综合开发利用。而流域管理模式是从水的自然属性出发，能较好的维护水的流域整体性，能保持流域水资源的整体生态服务功能，确保流域经济效益和社会效益的充分发挥。除了上述提及的8种水资源管理模式外，还有学者基于水市场的生命周期，提出了纯行政、准行政、准市场、纯市场的水资源管理模式[16]。在实际的水资源管理中，需根据水资源条件、经济社会发展状况及管理需求，结合几种管理模式的优缺点，选择适合本国（区）的模式开展水资源管理。
3 我国水资源管理模式演变趋势分析
水资源管理模式变迁的主线是围绕如何提高水资源利用效率和配置效率而进行的，水资源综合管理是迄今为止世界上公认的最佳管理模式，也是一种水资源可持续发展的管理模式[17]。但纵观世界各个国家水资源管理的实践，由于受到水资源条件、政治体制、经济发展程度等多种因素的约束，真正做到水资源综合管理的几乎没有。
现阶段中央一号文件提出了实行最严格的水资源管理制度，并提出了建立用水总量控制、用水效率控制和水功能区限制纳污制度，确立相应的控制红线。这为实现水量与水质、治污与节水的统一管理，调节水资源利用方与水资源保护方的利益行为提供了依据。结合《取水许可管理办法》、《建设项目水资源论证管理办法》和《水量分配暂行办法》等规范性文件，划定的水资源开发利用红线决定了我国未来水资源发展应该走集约型的路子，严格取水管理，控制水资源使用总量。划定的用水效率红线决定了我国未来用水方式不再是粗犷式的，而应当是讲究用水效率的高效用水。划定了明确水功能区限制纳污红线决定了不仅要关注取水，更需要关注排水，形成低污染物排放的低排用水方式。因此，以前的水资源供给管理模式已经不再适应新时期的管理要求和形势，必须采用覆盖取、用、排全过程的水资源需求管理模式，具体体现在：需依靠严格执行建设项目水资源论证和规划水资源论证制度，从用水链的前端对水资源的需求进行合理分析，控制取用水总量；结合节水“三同时”等制度，对用水过程和效率进行控制，杜绝水资源的浪费，提高水资源重复利用，控制用水过程需求；结合入河排污口论证制度，对用水链的尾端－－排水进行控制，在部分行业努力实现“零排放”，实现排水需求控制。从而形成覆盖取、用、排全过程的水资源需求管理模式，而不单是简单的取水总量的需求控制。
从体制实践发展来看，我国在未来一段时间内实行流域管理与行政区管理相结合的管理模式，并逐渐加强流域机构的管理职能。实行流域管理与行政区管理相结合的管理模式是由我国的现行《水法》决定的，同时水资源的特点决定了应逐渐加强流域机构的管理职能。水资源与土地、森林、矿产等资源不同，它是一种动态的、可再生的资源。流域是一个以降水为渊源、水流为基础、河流为主线、分水岭为边界的特殊区域概念。水资源按照流域这种水文地质单元构成一个统一体，地表水与地下水相互转换，上下游、干支流、左右岸、水量水质之间相互关联，相互影响。因此，对水资源只有按照流域进行开发、利用和管理，才能妥善处理上下游、左右岸等地区间、部门间的水事关系。水资源的另一特征是它的多功能性，水资源可以用来灌溉、航运、发电、供水、水产养殖等，并具有利害双重性。因此，水资源开发、利用和保护的各项活动需要在流域内实行统一规划、统筹兼顾、综合利用，才能兴利除害，发挥水资源的最大经济、社会和环境效益。另外一方面，我国重要江河均是跨省区的流域，这一自然特点使得协调流域管理与行政区域管理的关系显得更为重要。
4 结语
（1）我国的水资源管理体制发展经历了从以行政区管理模式转向流域管理与行政区管理相结合的历程，并逐渐实现水务一体化，实现水资源的综合管理。我国水资源管理的法制发展经历从《水法》的制定到《水污染防治法》等多款法律法规的出台的历程，逐步形成完善的涵盖全国和地方两个层面的水资源管理法规体系。因此，建国初期我国的水资源管理处于分散管理阶段，以1988年出台的《水法》为标志，表示了水资源管理进入了部门管理阶段，以2011年中央一号文件为标志，水资源管理工作已经完全踏入了严格管理阶段。
（2）水资源管理模式的演变是与社会经济发展、政策制定、水资源开发利用程度等因素息息相关的。水资源管理模式有供给管理模式、需求管理模式、资源化管理模式、资产化管理模式等多种类型。从我国水资源管理实践发展来看，在实行最严格的水资源管理制度下，我国的水资源管理模式在未来一段时期内在全国层面上还将延续流域管理与行政区管理相结合的管理模式，并逐步加强流域的管理职能，逐渐实现流域内水资源的综合管理。结合划定的“三条红线”，形成覆盖取水总量控制、用水过程控制和排水必要性需求控制的全过程的水资源需求管理模式。
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作者简介：姜蓓蕾（1980-），女，工程师，主要从事水资源可持续方面的研究工作。
